Alcance del estado de alarma en los procedimientos contractuales públicos
I.-Introducción
Continuando inmersos en el coronavirus (en adelante COVID-19), desde INFOCONCURSO no podíamos dejar de abordar las consecuencias legales que se van derivando de la normativa que el Gobierno está implantando con el fin de paliar el impacto negativo de la pandemia en la actividad cotidiana.
Aquí comentaremos brevemente lo referente a la suspensión de los procedimientos administrativos (que incluyen los de ámbito contractual pública).
En este sentido, hemos considerado traer a colación en este artículo el Real Decreto 436/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, tras la modificación realizada por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, en cuya disposición tercera se adopta la medida siguiente:
“1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.
2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquéllos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.
5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la filiación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.
6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias”.
A continuación vamos a conocer el verdadero alcance objetivo y subjetivo de la indicada normativa en cuanto a la regla de suspensión de plazos de los procedimientos administrativos a la luz del informe emitido en fecha reciente por la Abogacía del Estado.
II.-Alcance objetivo de la suspensión
La suspensión afecta a todos los plazos de todos los procedimientos administrativos, salvo las excepciones que a continuación se verán. Ello significa que los plazos que se suspenden no son solamente aquéllos que se conceden a los interesados para la realización de los trámites que le incumben (por ejemplo, para la presentación y mejora de solicitudes, formulación de alegaciones, aportación de documentos, interposición de recursos, etc.), sino que también se suspenden los plazos establecidos por las normas generales y especiales para que los órganos y autoridades administrativas tramiten procedimientos (así se suspenden el plazo para resolver y notificar sancionado en los artículos 21 y 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre 2015 (en adelante LPACAP), el plazo para la emisión de informes establecido en el artículo 80 LPACAP, el fijado para la realización de actuaciones complementarias en el artículo 87 LPACAP, el sancionado para iniciar el procedimiento de revisión de oficio de las disposiciones y actos nulos en el artículo 106 de la LPACAP, el de declaración de lesividad de los actos anulables del artículo 107 de la LPACAP, etc.).
En la medida en que la suspensión alcanza a todos los plazos del procedimiento, ha de concluirse que éste, como unidad concatenada de actos que deben realizarse dentro de un determinado plazo, ha quedado suspendido, sin que proceda a diferenciar, a efectos de decidir sobre el alcance de la suspensión, entre actos ad extra o ad intra, según tales actos deban notificarse o no a los interesados en el procedimiento, y considerar que los primeros quedarían suspendidos y los segundos no, pues tanto unos como otros se ven afectados por la regla general de suspensión, que no distingue a tales efectos, siendo de aplicación al respecto, el principio reflejado en el aforismo “Ubi Lex Non Distinguit, Nec Nos Distinguere Debemus”.
Esta es, además, la interpretación más coherente con la finalidad de la norma que, no sólo busca la protección de los interesados en el procedimiento, sino que se dicta en el contexto de alarma por crisis sanitaria, que pretende reducir al mínimo indispensable los contactos inter-personales.
III.-Excepciones a la regla general de suspensión de los procedimientos administrativos
En relación a su ámbito objetivo, la regla general de suspensión de los procedimientos administrativos cuenta con las siguientes excepciones, establecidas en los números tres y cuatro de la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020, transcrita más arriba:
1ª) “El órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo”.
Para la Abogacía del Estado, que aquí seguimos, se trata de una excepción que permite al órgano competente continuar el procedimiento en dos supuestos distintos:
1º) El primero, sólo le permite adoptar medidas de ordenación del procedimiento (es to es, las previstas en los artículos 70 a 74 de la LPACAP) y medidas de instrucción de aquél (es decir, las reguladas en los artículos 75 a 83 de la LPACAP), pero no otro tipo de medidas (así, no podrá dictar resolución).
Además, la adopción de las medidas sólo podrá hacerse cuando se cumplan dos requisitos: a) que las medidas estén dirigidas a evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento; b) que el interesado preste su consentimiento. Concurriendo ambos requisitos, las medidas de ordenación e instrucción deberán limitarse a aquéllas que sean estrictamente necesarias para salvaguardar tales derechos e intereses.
2º) El segundo supuesto permite al órgano competente adoptar todo tipo de medidas (y no sólo de ordenación e instrucción), con el único requisito de que el interesado en el procedimiento manifieste su conformidad.
En ambos casos, el concepto de interesado en el procedimiento vendrá determinado por lo dispuesto en el artículo 4 de la LPACAP.
Además, como requisito común a ambos supuestos, la adopción de las medidas a que se refiere este apartado se hará mediante resolución motivada dictada por el órgano competente.
2ª) “Las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”.
Mediante esta regla se permite a la entidad en cada caso competente ordenar la continuación de los procedimientos administrativos en tres casos diferenciados: 1º) cuando se trate de procedimientos estrechamente vinculados a los hechos justificativos del estado de alarma; 2º) cuando se trate de procedimientos indispensables para la protección, ya no del interés particular del interesado en el procedimiento, sino el interés general; y 3º) cuando sean procedimientos indispensables para el funcionamiento básico de los servicios.
En todos estos casos, la autoridad competente podrá acordar motivadamente la continuación de los procedimientos sin necesidad de recabar la conformidad de los interesados en ellos.
IV.-Supuestos de no aplicación de la suspensión de los plazos en los procedimientos administrativos
Junto a las excepciones que hemos visto a la regla general de suspensión de los procedimientos contenida en el apartado primero de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, se enumeran en los apartados cinco y seis de la disposición, los supuestos de no aplicación de aquélla:
1º) La suspensión de términos y plazos establecida con carácter general no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.
2º) Tampoco se aplicará la regla general de suspensión de términos y plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.
V.-Ámbito subjetivo de la suspensión
Por último, la suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la LPACAP, comprendido, según su artículo primero, por las siguientes entidades:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional, integrado a su vez por:
-Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
-Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
-Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley que comentamos.
Para finalizar, debemos recordar que en INFOCONCURSO se dispone de un servicio jurídico para atender las necesidades de los clientes y lectores que así lo requieran.